Fragen & Antworten zu den Hilfsprogrammen für Griechenland

In den letzten Wochen und Monaten ist viel über die Finanzhilfen für Griechenland geredet worden. Da dieses Thema viele Menschen bewegt, sollen an dieser Stelle Antworten auf die häufigsten Fragen gegeben werden:

Welche internationale Hilfe hat Griechenland bislang erhalten?
Griechenland erhält seit Mai 2010 Kredite der Euro-Staaten und des Internationalen Währungsfonds (IWF).

– Griechenland I: Im Rahmen des ersten Hilfsprogramms erhielt Griechenland 73 Mrd. Euro, davon 52,9 Mrd. Euro in Form bilateraler Hilfskredite der Euro-Mitgliedstaaten, die über die „Greek Loan Facility“ gebündelt und ausgereicht wurden, sowie 20,1 Mrd. Euro vom IWF. Gesetzliche Grundlage der deutschen Beteiligung ist das Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz (WFStG) vom 7. Mai 2010.

– Griechenland II: Seit März 2011 erhielt Griechenland weitere Hilfskredite über den europäischen Rettungsschirm EFSF (Europäische Finanzstabilisierungsfazilität). Zugesagt wurden 144,6 Mrd. Euro, bislang ausbezahlt 141,9 Mrd. Euro. Hinzu kamen auch hier Kredite des IWF, dieses Mal in Höhe von 19,1 Mrd. Euro, von denen bislang 11,8 Mrd. Euro ausbezahlt wurden.

Wie groß ist der deutsche Anteil an den Finanzhilfen?
Der deutsche Anteil an den Griechenland-I-Krediten beträgt 15,17 Mrd. Euro. Getragen wird er von der KfW, die dafür eine hundertprozentige Garantie des Bundes hat.

Der deutsche Anteil an den Griechenland-II-Krediten ist wegen der Konstruktion des „Rettungsschirms“ EFSF schwieriger zu beziffern. Die EFSF besorgt sich das Geld, das sie an Griechenland verleiht, selbst durch Anleihen am Kapitalmarkt, die durch Garantien der Euro-Staaten abgesichert sind. Damit diese Anleihen als sichere Papiere gelten, garantiert jeder Eurostaat nicht mit 100 %, sondern mit 165 % (Übersicherung). Zudem hat die EFSF seit März 2011 das Geld nicht mehr für jedes Programmland einzeln aufgenommen, sondern für alle Programmländer zusammen („pool funding“). Trotzdem kann man festhalten: Von den deutschen Garantien für die EFSF entfallen auf Griechenland rechnerisch mindestens rund 40 Mrd. Euro, in Anbetracht der tatsächlich von Deutschland für die EFSF geleisteten Garantien von 89,2 Mrd. Euro eher eine Größenordnung von 63 Mrd. Euro.
Beim IWF beträgt die deutsche Quote 6,12 %. An Gewinnen und Verlusten der EZB ist die Bundesbank mit 25,72 % beteiligt.

Welche Verluste drohen Deutschland, falls Griechenland bankrott geht?
Bei einem vollständigen Staatsbankrott Griechenlands riskiert Deutschland Verluste von mindes-tens 55 Mrd. Euro (Anteil an Greek Loan Facility + rechnerischer Anteil EFSF), vermutlich aber wesentlich mehr. Der genaue Betrag hinge davon ab, in welchem Umfang die Garantien für die KfW-Kredite und für die EFSF tatsächlich gezogen werden müssten und wie die Verluste des IWF und der EZB weitergereicht würden.

Die Auswirkungen auf den Bundeshaushalt 2015 wären überschaubar, da sich die Verluste nicht auf einen Schlag ergäben, sondern über einen Zeitraum von mehreren Jahren bis Jahrzehnten. Die Verluste träten immer dann ein, wenn die Garantien für Kredite gezogen würden, weil sie nicht durch Rückzahlungen Griechenlands bedient werden können. Die Ausgaben für die Garantien müssten jeweils im Bundeshaushalt eingespart oder durch Steuererhöhungen gegenfinanziert werden.

Unter welchen inhaltlichen Bedingungen hat Griechenland die Hilfskredite erhalten?
Griechenland hat die Hilfskredite seit Mai 2010 nur unter Bedingungen erhalten. Diese sind in einem Memorandum of Understanding (MoU) festgehalten. In Details wurden die Bedingungen im Programmverlauf mehrfach angepasst, aber die Kernpunkte sind von Anfang an bis heute:

–  Konsolidierung der Staatsfinanzen;
– haushaltsrelevante Strukturreformen (Modernisierung der Steuerverwaltung und des Gesundheitswesens, Effizienzsteigerung in der öffentlichen Verwaltung, Rentenreform zur Sicherung der Nachhaltigkeit, etc.);
– Stabilisierung des Finanzsystems (Rekapitalisierung von Banken, Restrukturierung und Stärkung des Bankensystems, Abwicklung unterkapitalisierter Banken, etc.);
– Stärkung der Arbeitsmarktinstitutionen und Förderung der Beschäftigung (u.a. Reformen des Lohnsetzungssystems, Reduzierung der Lohnnebenkosten, Bekämpfung von Schwarzarbeit);
– Schaffung günstiger wirtschaftlicher Rahmenbedingungen (u.a. Steigerung des Wettbewebs, Reduzierung von Verwaltungsaufwand, Rationalisierung von steuerähnlichen Ab-gaben, Deregulierung des Energiesektors und anderer Bereiche).

Die Einhaltung dieser Bedingungen wurde vierteljährlich überprüft durch EU-Kommission, EZB und IWF („Troika“). Weil die Umsetzung durch die griechische Regierung hinter den Vereinbarungen zurückblieb, konnte die letzte Überprüfung des zweiten wirtschaftlichen Anpassungspro-gramms nicht wie geplant bis zum 31. Dezember 2014 abgeschlossen werden.

Welche Vereinbarungen gelten für Zinszahlungen und Tilgung der Kredite?
Für die bilateralen EU-Kredite aus dem ersten Hilfsprogramm zahlt Griechenland nach zweifacher Erleichterung Zinsen in Höhe von ca. 0,6 %. Bei der Verabschiedung im Mai 2010 wurden noch Zinsen vereinbart in einer Höhe von 3 Prozentpunkten (= 300 Basispunkten) über dem dreimonatigen Interbankenzins Euribor. Im Februar 2012 wurde der Aufschlag rückwirkend auf 150 Basis-punkte abgesenkt. Im Zuge der Einigung der Eurogruppe vom November 2012 kam es zu einer erneuten Absenkung: Der Aufschlag beträgt jetzt nur noch 50 Basispunkte. Die Tilgungen der Griechenland-I-Kredite beginnen erst 2020 und laufen bis 2041.

Für die EFSF-Darlehen aus dem zweiten Hilfsprogramm zahlt Griechenland derzeit keine Zinsen, da die Zinsen für 10 Jahre gestundet wurden (Ausnahme: Darlehen für die Finanzierung der Privatsektorbeteiligung). Die durchschnittliche Laufzeit der Darlehen liegt bei 30 Jahren.
Für das erste IWF-Darlehen aus dem Jahr 2010 wird dieses Jahr die erste Tilgungsrate von ca. 8,7 Mrd. Euro fällig. Gleichzeitig sind dieses Jahr Auszahlungen aus dem zweiten IWF-Darlehen aus dem Jahr 2012 in Höhe von 10,7 Mrd. Euro geplant.

Die Zinsen, die Griechenland auf seine Staatsanleihen zahlt, die im Rahmen des SMP-Programms von den nationalen Zentralbanken des EZB-Systems erworben wurden, fließen über Umwege wieder nach Griechenland zurück. Bestandteil der Einigung der Eurogruppe vom November 2012 war nämlich die Zusage, dass die die Mitgliedstaaten der Eurozone (ohne Programmländer) ab 2013 ihren rechnerischen Anteil an diesen Gewinnen an Griechenland überweisen. Aus dem Gewinn der Bundesbank flossen über den Bundeshaushalt 2013 dadurch 599 Mio. Euro nach Griechenland. Der Betrag für 2014 von 532 Mio. Euro ist beim ESM geparkt, weil die Programmüberprüfung nicht erfolgreich abgeschlossen werden konnte. Für 2015 sind 412 Mio. Euro im Einzelplan 60 vorgesehen.

Wie hoch sind die griechischen Staatsschulden?
Die griechischen Staatsschulden lagen nach offiziellen griechischen Angaben Ende 2014 bei rund 324 Mrd. Euro und damit bei über 175 Prozent des BIP.
Griechenland 1

Allein die EFSF hält also fast 45 % aller griechischen Staatsschulden. Insgesamt liegen 80 bis 90 Prozent der Schulden bei öffentlichen Gläubigern.

Wo ist das ganze Geld hin?
Die folgende Tabelle zeigt, wofür die Hilfskredite im Wesentlichen aufgewendet wurden:

Griechenland 2

 

Kann Griechenland seine Schulden jemals zurückzahlen?
Die Gewährung von Hilfskrediten durch die europäischen Partner und den IWF erfolgte stets auf Grundlage von Schuldentragfähigkeitsberechnungen, die aufzeigten, dass Griechenland bei positivem Programmverlauf seine Kredite zurückzahlen und seine Schulden in den Griff bekommen kann. Eine schleppende Programmumsetzung und die tiefe Rezession machten allerdings wiederholt Anpassungen in den Hilfsprogrammen nötig, um die Schuldentragfähigkeit weiter darstellen zu können.
So musste die Eurogruppe u.a. Ende November 2012 zur Kenntnis nehmen, dass sich der Aus-blick für die Tragfähigkeit der griechischen Staatsverschuldung in den sechs Monaten seit der Vereinbarung des zweiten Programms deutlich verschlechtert hatte. Als Gegenmaßnahmen vereinbart wurden Erleichterungen bei den finanziellen Konditionen: Absenkung von Zinssätzen, ein 10jähriger Aufschub von Zinszahlungen für die EFSF-Kredite, die Verlängerung der Laufzeiten der bilateralen und EFSF-Kredite um 15 Jahre sowie die o.g. Selbstverpflichtung der Mitgliedstaaten, ab dem Haushaltsjahr 2013 auf Griechenlands Sonderkonto einen Betrag zu überweisen, der den Erträgen des SMP-Portfolios der nationalen Notenbanken entspricht.
Gleichwohl kommt der IWF in seiner jüngsten Programmüberprüfung vom Juni 2014 zu dem Ergebnis, dass es weiterer fiskalischer Anpassungen bedürfe, um die Schuldentragfähigkeit zu erreichen. Der Primärüberschuss im Haushalt müsse über viele Jahre gesichert werden. Die Versprechungen einer „sozialen Dividende“ und eines Verzicht auf weitere Anpassungsmaßnahmen bedeuteten ernsthafte Herausforderungen der erforderlichen Schuldenstrategie. Wenn man weitere Einschnitte bei Löhnen und Sozialleistungen vermeiden wolle, müsse es dramatische Verbesserungen im außergewöhnlich ineffizienten öffentlichen Sektor Griechenlands geben. Genau deswegen betone das Anpassungsprogramm die zentrale Bedeutung von Strukturreformen.

Warum konnte das zweite Hilfsprogramm bislang nicht abgeschlossen werden?
Das zweite wirtschaftliche Anpassungsprogramm für Griechenland wäre am 31. Dezember.2014 ausgelaufen und wurde mit Zustimmung des Bundestages um zwei Monate bis zum 28. Februar 2014 verlängert. Laut Sachstand vom 10. Dezember 2014 verhinderten u.a. folgende Punkte einen Programmabschluss und die Auszahlung des letzten EFSF-Darlehens von 1,8 Mrd. Euro:

– Die Troika sieht im Haushalt für 2015 eine „beträchtliche Lücke“, um die Zielvorgabe eines Primärüberschusses von 3 % des BIP zu erreichen. Maßnahmen zur Schließung der Lücke wurden erörtert. Nach der Eurogruppen-Einigung vom 20. Februar 2015 soll dieses Überschussziel im Lichte der ökonomischen Rahmenbedingungen überprüft und damit voraussichtlich nach unten angepasst werden.
– Gesetze zur Stärkung der Autonomie und Modernisierung der Steuerverwaltung wurden nicht wie vorgesehen bis Ende 2014 verabschiedet.
– Bei der Rentenreform hat sich die griechische Regierung zu Gesetzen verpflichtet, mit denen administrative und politische Maßnahmen mit mittel- bis langfristiger Wirkung getroffen werden (z.B. Verschmelzung von Sozialversicherungen, schrittweise Abschaffung von Vorruhestandsrechten). Erörterungen über Umfang und Anwendungsbereich waren noch im Gange. Vergleichbares gilt für die Reform von Mehrwert- und Einkommensteuer.
– Die Voraussetzungen für eine haushaltsneutrale Reform der Tarifordnung im öffentlichen Dienst sollten bis Ende 2014 geschaffen werden. Gleichzeitig sollten Gesetze zur Rationalisierung lohnfremder Leistungen verabschiedet werden (Reform großzügiger Abfindungen).
Bei der Begleichung von Zahlungsrückständen und beim Abbau des Bestands an unbezahlten Steuererstattungs- und Rentenansprüchen muss Boden wettgemacht werden.
– Das neue außergerichtliche Insolvenzverfahren muss erneut geändert werden, damit es mit den erforderlichen Reformen der Ratenzahlungsregelungen in Einklang steht. Die Zivilprozessordnung muss umfassend reformiert werden.
– Arbeitsmarktreformen: Betroffen sind der Rechtsrahmen für Massenentlassungen, für Arbeitskampfmaßnahmen sowie die Beseitigung übermäßiger Beschränkungen auf dem Arbeitsmarkt zu beseitigen.
– Produktmarktreformen: Programmzusagen umfassen u.a. Reform der Zulassungsverfahren, Verwaltungsaufwand, reglementierte Berufe und Energiereformen. Im Rahmen der laufen Überprüfung muss die Regierung Rechtsreformen vorlegen zur Liberalisierung des Gasmarkts, verbindliche Angebote für die Privatisierung von ADMIE (Stromnetzbetreiber) und Reformen des Kapazitätszahlungssystems.
– Privatisierung: Zum Aufholen von Verzögerungen und Rückständen hat die Regierung im Rahmen dieser Überprüfung u.a. zugesagt, zwei Hafenkonzessionsvereinbarungen abzuschließen, verbindliche Angebote für den Eisenbahnbetrieb einzuholen und Anteile der Telekommunikationsgesellschaft zwecks Veräußerung auf die Privatisierungsagentur zu übertragen.
– Statistiken: Regierung hat zugesagt, die erforderlichen Maßnahmen zur vollständigen Erfüllung der Verpflichtung zu zuverlässigen Statistiken umzusetzen.

Welche Rolle spielt die „Troika“?
Die Steuerzahler der Länder, die die Kredite für Griechenland finanzieren bzw. für sie garantieren, können erwarten, dass Griechenland die Bedingungen einhält, unter denen die Kredite gewährt wurden. In den Finanzhilfevereinbarungen ist deswegen eine vierteljährliche Überprüfung vorgesehen (review), die von der EU-Kommission in Zusammenarbeit mit der EZB und dem IWF durchgeführt wird. Als Kurzformel für die drei Institutionen hat sich im der Begriff „Troika“ eingebürgert, der jetzt aber auf Wunsch der neuen griechischen Regierung nicht mehr verwendet werden soll.
Ob man von „Troika“ redet oder von den „Institutionen“, spielt inhaltlich keine Rolle. Entscheidend ist, dass eine Programmüberprüfung weiterhin stattfindet. Der IWF sollte dabei auch künftig an Bord sein, weil er erstens große Erfahrungen in der Gestaltung von Reformprogrammen einbringt und zweitens als nicht rein europäische Institution in der Tendenz eine etwas breitere und kritischere Sicht auf die Dinge hat.
Die demokratische Kontrolle der Arbeit der Institutionen kann auf europäischer Ebene sicher ver-bessert werden. Auf nationaler Ebene hat der Haushaltsausschuss in der Vergangenheit die Arbeit der Troika eng begleitet.